-->Souveränität und Legitimität
Von Dr. Utz Schliesky

"Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus", heißt es im Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahr 1949. Inzwischen klingt dieser Satz anachronistisch. Als Mitglied der Europäischen Union kann die Bundesrepublik auf vielen Feldern nicht souverän handeln, die nationale Gesetzgebung ist oft nur noch der Nachvollzug von Europarecht. Legitimität und Souveränität, die Fundamente demokratischer Staatsgewalt, müssen neu begründet werden. Trotz gemeinsamer Währung und bevorstehender Ost-Erweiterung scheint der Europäische Verfassungsvertrag allenfalls Eingeweihte zu interessieren. Für die meisten Bürger gibt es offenbar Wichtigeres als die Zukunft der Europäischen Union und ihrer Mitgliedstaaten: Die Sozialversicherungen müssen reformiert werden, die Neuverschuldung muß den"Maastricht-Kriterien" entsprechend begrenzt werden, die Wirtschaft endlich in Gang kommen. Dabei hat das Geschehen in Deutschland mit den Vorgängen in Europa mehr zu tun, als es auf den ersten Blick scheint. Im Kern geht es bei allen Reformen um die Neubestimmung unserer gemeinhin"Staat" genannten Herrschaftsordnung. Doch die Gemeinschaftswährung und die Währungspolitik, die mit der Einführung des Euro auf die Europäische Zentralbank übergegangen sind, verdeutlichen, daß der Staat weiterhin als umfassender Problemlöser angesehen (und von der Politik auch so dargestellt) wird, die Realität aber eine andere ist. Und der demokratische Souverän, der seine Gesetzgebungsaufgabe ernst nimmt, reibt sich verwundert die Augen, wenn er über seine Legitimierungs- und Kontrollmöglichkeit in Europa nachdenkt. Es drängt sich der Eindruck auf, daß die Probleme von heute mit Wirkung für morgen gelöst werden sollen - das aber mit Vorstellungen von gestern geschieht.

Gerade in der Demokratie bedarf Herrschaftsgewalt der Rechtfertigung, der Legitimation. Schon in Antike und Mittelalter, noch stärker aber seit Aufklärung, Individualisierung, der Auflösung religiöser Gewißheiten muß Legitimation zugeführt werden - die Herrschaftsgewalt besitzt ihre Legitimität nicht kraft ihrer Souveränität, sondern kann nur noch dauerhaft souverän sein, wenn sie legitim ist.

Nun sind Souveränität und Legitimität schillernde Begriffe, anfällig für Ideologie und Mißbrauch, immer dazu gedacht, eine bestimmte politische Ordnung zu erhalten und zu rechtfertigen. Ein kurzer Blick zurück in die Geschichte belegt das."Legitimität" war das Schlagwort der Restauration im 19. Jahrhundert (Talleyrand; Metternich) und wurde - mit dem erbmonarchischen Gottesgnadentum ausgefüllt - dem Prinzip der Volkssouveränität gegenübergestellt. Die Volkssouveränität bot aber langfristig den überzeugenderen Gegenentwurf, weil sie einen größeren Legitimitätsglauben beanspruchen kann als das monarchische Prinzip, das von seinen Vorkämpfern je nach politischer Opportunität selbst nicht beachtet wurde.

Ein monistisches Konzept.

Die Inhaltsleere des mit dem monarchischen Prinzip ausgefüllten Legitimitätsbegriffes begünstigte den Siegeszug des staatsrechtlichen Positivismus, in dem es für eine überpositiv orientierte Rechtfertigungskategorie keinen Platz mehr gab. Er spricht dem in einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommenen Rechtsakt Legitimität zu. Die ursprünglich einmal materiale Legitimität, die sich an inhaltlichen Staatszwecken - zu Beginn Sicherheit, später Freiheit und heute unter anderem Wohlfahrt - orientieren mußte, wandelte sich in eine formale Legalität.

Das Fehlen einer inhaltlichen Legitimitätskategorie erleichterte der Weimarer Republik ihren revolutionären Beginn, erwies sich aber am Ende als verhängnisvoll. Dem Nationalsozialismus, der zunächst auf formale Wahrung der Legalität bedacht war, konnte sie keine Werte entgegensetzen, die Folgebereitschaft begründet hätten. Die Definition der Souveränität von Carl Schmitt -"Souverän ist, wer den Ausnahmezustand beherrscht" - findet bis heute zahlreiche Anhänger. Und doch markiert sie den Höhepunkt eines wertentleerten, machtpolitischen Souveränitätsverständnisses, das nicht ohne Folgewirkung für die Legitimität blieb; sie ist wohl kaum ein angemessener Ausgangspunkt für die friedliche Neugründung einer Herrschaftsordnung wie der Europäischen Union.

Trotz dieser Unklarheiten und Vieldeutigkeiten bilden Legitimität und Souveränität das Fundament demokratischer Staatsgewalt. So heißt es in der Staatsfundamentalnorm des Grundgesetzes, in Artikel 20 Absatz 2 Satz 1:"Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus." Volkssouveränität und Legitimationsbedürftigkeit der Staatsgewalt sind daher verfassungsrechtlich verbindlich - zumindest in der Theorie. In der Wirklichkeit des Staatsrechts spielt das Volk als Souverän nur vordergründig eine Rolle: Angeknüpft wird vielmehr an eine ältere Theorie der Staatssouveränität, die im 19. Jahrhundert dazu diente, das Dilemma der konkurrierenden Lehren von der Fürstensouveränität und der Volkssouveränität nicht entscheiden zu müssen, aber auflösen zu können. Trotz der Volkssouveränität weist man dem Staat als Subjekt die Souveränität zu. Deren wesentliche Merkmale sollen das"Zuhöchstsein", die Einseitigkeit, die Einzigkeit und die Einheitlichkeit der Staatsgewalt sein. Diese Merkmale zeigen sich insbesondere in der Kernbefugnis der Souveränität, der Befugnis zur Setzung und zur Durchsetzung von Recht.

Der eigentliche Souverän ist damit schon entmachtet: Demokratie wird nicht als allgemeine Herrschaftsform, sondern als Staatsform und damit als ausschließlich im Staat zu verwirklichendes Konzept erachtet. Das Volk muß sich als einheitliches, homogenes Organ in diesen Zusammenhang einordnen, denn eine Pluralität der Herrschaftsträger ist mit diesem"monistischen" Konzept der Staatssouveränität nicht vereinbar.

Auf dieser Grundlage lassen sich viele Konzepte einer demokratischen Legitimation entwickeln. Das Bundesverfassungsgericht hingegen legt seiner Rechtsprechung in apodiktischer Festsetzung ein einziges, sein eigenes, maßgeblich auf den früheren Richter Ernst-Wolfgang Böckenförde zurückgehendes Legitimationskonzept zugrunde. Dieses verlangt ein"hinreichend effektives Legitimationsniveau", das von dem deutschen Staatsvolk als Legitimationssubjekt gespeist werden müsse und das durch die Formen der personellen, sachlich-inhaltlichen, institutionellen und funktionellen demokratischen Legitimation erreicht werden könne. Gewährleistet wird das erforderliche Legitimationsniveau dann aber letztlich nur durch eine"ununterbrochene Legitimationskette" zwischen Staatsvolk und konkret ausgeübter Staatsgewalt.

Schon das Modell einer einzigen"ununterbrochenen Legitimationskette" zwischen den beiden Polen Legitimationssubjekt - dem Staatsvolk - und Legitimationsobjekt - der Staatsgewalt - bringt zwangsläufig ein eindimensionales Bild hervor, in dem kein Platz für mehrere Ausgangspunkte der Legitimation, für Pluralität ist. Legitimation erschöpft sich in dem alle vier bis fünf Jahre stattfindenden Wahlakt sowie der Abfolge gesetzlich vorgesehener Verfahren. Von einem effektiven, demokratischen Einfluß des Legitimationssubjektes auf die Staatsgewalt ist bei diesem Konzept nichts mehr zu spüren. Verlangt wird lediglich eine Eingangs-Legitimation; die Ergebnisse der Ausübung von Herrschaftsgewalt spielen nach dem verfassungsgerichtlich verbindlichen Legitimationskonzept keine Rolle.

Das widerspricht aber nicht nur dem Empfinden der Bürger, sondern vernachlässigt zusätzliche Legitimationsquellen gerade auf der europäischen Ebene. Ein einheitliches Volk, ein monolithisches Legitimationssubjekt, steht in der Europäischen Union gerade nicht zur Verfügung - das der EU unterstellte Legitimations- und Demokratiedefizit ist also zwangsläufig, wenn man ein monistisches Legitimationsverständnis zugrunde legt.

Betretenes Schweigen ruft in der Regel die Frage hervor, wie von Souveränität gesprochen werden könne, wenn die Währungshoheit, das klassische Souveränitätsattribut, bei der Europäischen Zentralbank liegt, einer Institution, die dem nationalen Zugriff entzogen ist. Ähnliches gilt für den Hinweis, daß die meisten Gesetze, die die Wirtschaft betreffen, inhaltlich durch Rechtsakte aus Brüssel bestimmt sind. Und wenn der nationale Gesetzgeber überhaupt noch entscheiden muß, dann meist, weil Europarecht nachvollzogen werden muß.

Jean Bodin, der den Begriff der Souveränität zwar nicht erfunden, aber ihm seine neuzeitliche Gestalt gegeben hat, sah als Kernbefugnis der Souveränität die"Machtvollkommenheit, Gesetze für alle und für jeden einzelnen zu erlassen, und zwar... ohne daß irgend jemand... zustimmen müßte". Formal kann zwar heutzutage von einer nationalen Gesetzgebung gesprochen werden. Aber was ist das für eine Souveränität und was für eine Demokratie, wenn der Inhalt dieser wesentlichen Form von Herrschaftsgewalt keine Rolle spielen soll? Und wie steht es um die"ununterbrochene Legitimationskette" zwischen deutschem Staatsvolk und ausgeübter Herrschaftsgewalt, wenn Deutschland im Rat der EU von anderen Mitgliedstaaten überstimmt wird und eine EU-Verordnung gegen den ausdrücklichen Willen Deutschlands in Kraft tritt, hier aber dennoch unmittelbar wirkendes und verbindliches Recht ist, das dann auch beachtet und von nationalen Verwaltungen - notfalls gegen den Widerstand der Bürger - vollzogen wird?

Von dem Standpunkt der gültigen deutschen Souveränitäts- und Legitimationskonzeption aus scheinen sich die nationale Staatlichkeit wie auch ihre zentralen Begriffsfundamente aufzulösen. Sie sind kein Maßstab mehr, um die politische Realität auch nur halbwegs angemessen erklären zu können. Dieses Zwischenergebnis kann bedrücken, bedenkt man, daß Herrschaftsgewalten, die ihren Souveränitäts- und Legitimitätsanspruch verwirkt haben, seit jeher schnell verfielen.

Gleichwohl greift ein pessimistisches Szenario vom Untergang des Staates zu kurz. Denn der angeblich legitimationsarme Staat verteilt immerhin mehr als die Hälfte des Bruttoinlandsproduktes und gewährleistet eine freiheitlich-demokratische Gesellschaftsordnung insgesamt doch recht gut. Wenn es Politik- und Parteienverdrossenheit in Deutschland gibt, dann als Ausdruck des Mißverhältnisses zwischen legitimatorischem Anspruch und erlebter Wirklichkeit. Die vielfältigen Verknüpfungen der Staatsgewalt mit der europäischen Ebene als auch mit gesellschaftlichen Kräften passen nicht mehr zu den normativ hochgehaltenen Souveränitäts- und Legitimationskonzepten des überkommenen Nationalstaates - und auch nicht zu einem"Problemlösungsmonopol" einer nationalen Regierung. Untergangsszenarien beruhen also auf einem überholten Bild des Staates und seiner theoretischen Grundlagen. Es taugt nicht dazu, die Europäische Union oder die Abhängigkeit der Politik von gesellschaftlichen Machtzentren zu erklären. Gravierend ist dieser falsche Blick vor allem in legitimatorischer Hinsicht: Legitimationsquellen, die außerhalb der einen ununterbrochenen Legitimationskette liegen, aber dringend benötigt werden, müssen außer Betracht bleiben, gelten sogar als demokratiewidrig.

Die Lösung dieses Dilemmas liegt weder im Untergang noch in einer Revolution, sondern in einer Evolution der staatstheoretischen Grundlagen. Das ist Aufgabe vor allem der (Staatsrechts-)Wissenschaft. Sie muß die begrifflichen und theoretischen Grundlagen der heutigen Herrschaftsordnung(en) weiterentwickeln und dabei die neuen, gewandelten Realitäten einbeziehen.

Neu ist vor allem, daß der Staat allein zur Lösung der Probleme gar nicht mehr in der Lage ist. Selbst der"starke Staat" muß vor den internationalen wie innerstaatlichen Aufgaben, wie sie sich heute stellen, kapitulieren; diese Erkenntnis war im übrigen ein Beweggrund für die Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung. Trüge die Staatstheorie der neuen, auf Kooperation angelegten Herrschaftsstruktur Rechnung, dann bestünde auch die Chance, daß auch die Politik den Erkenntnisfortschritt wahrnimmt - tatsächlich handelt sie längst nach neuen Orientierungsmustern. Eine derartige Weiterentwicklung der begrifflichen Grundlagen unserer Herrschaftsordnung bedeutete nicht den Abschied von verfassungsrechtlichen Errungenschaften, sondern einen in der Geschichte erprobten Vorgang, der momentan allerdings durch das Deutungsmonopol des staatsrechtlichen Monismus erschwert wird.

Schon im Alten Reich hatte das Erstarken der Landesherrschaften zu der Vorstellung einer gemeinsamen Souveränität von Landesherren und Kaiser (beziehungsweise dem Reich) geführt, um den im Sinn einer Vorrangstellung nicht zu entscheidenden Machtkampf staatsrechtlich wie politisch aufzulösen. Angesichts der konkurrierenden Herrschaftsgewalten aus Brüssel, Berlin und den Landeshauptstädten heißt die Lösung wiederum"gemeinsame Souveränität". Und wo mehrere Herrschaftsgewalten zu kombinieren sind, müssen auch mehrere Legitimationsquellen bestehen: Die Vorstellung monistischer Legitimation muß durch eine Theorie pluraler Legitimation abgelöst werden.

Souveränität ist im europäischen Mehrebenensystem nur dann noch eine sinnvolle Kategorie, wenn der Souveränitätsbegriff an den verfassungsrechtlichen und politischen Realitäten entlang fortentwickelt wird. Ausgangspunkt muß dabei die herkömmliche Vorstellung von Souveränität sein. Diese besteht vor allem darin, zum Zwecke von Frieden und Sicherheit die Verbindung von Macht beziehungsweise Herrschaftsgewalt, Gemeinwesen und Recht zu gewährleisten. Die Qualifizierung von Herrschaftsgewalt als Souverän soll rechtfertigungsbedürftige und rechtfertigungsfähige Herrschaftsgewalt herausbilden und von inakzeptabler, legitimitätstheoretisch abzulehnender Macht abgrenzen.

Die Weiterentwicklung dieses Konzepts führt zu einer"gemeinsamen Souveränität", deren Inhalt durch die gleichberechtigte Partnerschaft mehrerer Herrschaftsgewalten gekennzeichnet ist. Rechtssetzungs- und Rechtsdurchsetzungsbefugnis stehen auch weiterhin im Zentrum des juristischen Souveränitätsbegriffes, doch können und müssen die rechtsverbindlichen Entscheidungen der Herrschaftsgewalt nicht mehr im Ursprung dem souveränitätstheoretischen Alleingeltungsanspruch genügen, sondern erst in ihrer Auswirkungsdimension, das heißt insbesondere in ihrer Erscheinungsform gegenüber dem Bürger. Warum sollen also nicht mehrere Staaten einen gemeinsamen Sitz im Internationalen Währungsfonds einnehmen? Warum sollen die Mitgliedstaaten der EU nicht einen gemeinsamen ständigen Sitz im Sicherheitsrat der UN anstreben, wenn die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik enger wird, vielleicht sogar durch einen"EU-Außenminister" repräsentiert wird? Die souveränitätstheoretische Autarkie des Nationalstaates gibt es schon längst nicht mehr.

Ähnlich dem mittelalterlichen Lehnsrecht.

Da die Europäische Union mangels überkommener Staatsqualität den legitimatorischen Anforderungen des Staates nicht gerecht werden kann, muß neben dem Souveränitäts- auch das Legitimationskonzept der pluralen Herrschaftsstruktur angepaßt werden. Ein modernes Legitimationskonzept hat eine formelle und eine materielle Seite. Formell bedarf die Herrschaftsgewalt einer von den Legitimationssubjekten ausgehenden und auf diese bezogenen Ableitung, der Eingangs-Legitimation. Wesentliche Voraussetzung ist dabei der Verzicht auf die angebliche"vorrechtliche Voraussetzung" eines einzigen kollektiven Legitimationssubjektes, etwa in Gestalt eines einheitlichen Staatsvolkes oder einer Nation. Ein solches Volk ist keine unveränderliche, präexistente Größe, sondern die Folge einer Integrationsleistungen erbringenden Gesellschaft und ihrer Herrschaftsordnung. Dementsprechend verändert das Legitimationssubjekt nicht nur immerfort seine Größe und Zusammensetzung; vielmehr kann es auch mehrere Legitimationssubjekte im Nationalstaat und in der EU geben.

Angesichts der Komplexität einer Herrschaftsordnung, die aus verschiedenen Ebenen mit jeweils zahlreichen vertikalen und horizontalen Untergliederungen zusammengesetzt ist, muß das Legitimationsmodell mehrdimensional entworfen werden. Es bedarf verschiedener"Legitimationsbausteine", nicht mehr nur einer"ununterbrochenen Legitimationskette", damit durch das Zusammenwirken mehrerer Ableitungsstränge ein ausreichendes Legitimitätsniveau für die konkrete Betätigung der Herrschaftsgewalt erreicht wird. Die Arbeit von Europol etwa würde niemals legitim sein, wenn man für die Arbeit von Polizisten aus allen Mitgliedstaaten plötzlich einen einzigen Ableitungsstrang forderte. Für eine effektive demokratische Legitimation genügt ein einziger Einsetzungsakt ohnehin nicht. Es bedarf der Herausbildung eines komplexen Gefüges von Verantwortungszurechnung, die gegebenenfalls auch eingefordert werden kann. Ein solches Verantwortungsgefüge wird dem mittelalterlichen Lehnsrecht ähnlich sein, dafür aber die Mehrebenen-Realität Europas abbilden können.

Zusätzlich bedarf es einer materiellen Komponente, der output-Legitimation, die Inhalt, Ergebnisse und Auswirkungen der Herrschaftsgewalt für Legitimation und Legitimität betrachtet. Legitimation darf nicht nur auf die formale Entscheidung bezogen werden, sondern auch auf die inhaltlichen Aspekte, da Herrschaftsgewalt in der Demokratie nicht Selbstzweck sein darf, sondern nur zur Erfüllung bestimmter Herrschaftszwecke, Herrschaftsziele und Herrschaftsaufgaben verliehen wird. Demokratie hat eben nicht nur Herrschaft des Volkes und durch das Volk, sondern auch Herrschaft für das Volk zu sein. Also muß es künftig auch aus Legitimitätssicht stärker auf den"Mehrwert" der Herrschaftsausübung für die Legitimationssubjekte, die Bürger, ankommen. Die Akzeptanz staatlicher Maßnahmen muß daher in das normative Legitimationskonzept eingehen. Denn auch hier ist die Realität weiter als die Theorie: Trotz der unmittelbaren demokratischen input-Legitimation ist etwa die"Diätenreform" des Schleswig-Holsteinischen Landtages gescheitert, weil es an einem Mindestmaß an Akzeptanz in der Bevölkerung gefehlt hat.

Nur mit einem offeneren Demokratieverständnis wird es möglich sein, im Zuge der Umgestaltungen unserer Herrschaftsordnungen Errungenschaften in Gestalt von Grundrechten, Demokratie und Rechtsstaat zu bewahren, für die vor gut 150 Jahren in Deutschland gekämpft werden mußte und die erst nach 1945 verwirklicht werden konnten. Nach einem Bonmot geht die Demokratie zwar vom Volke aus, kehrt dorthin aber nicht zurück; es wird höchste Zeit, daß vor allem die Staatsrechtswissenschaft die grundlegend veränderten Realitäten zur Kenntnis nimmt und die staatstheoretischen Grundlagen so weiterentwickelt, daß die in der Demokratie unabdingbare, wechselseitige Verwiesenheit von Herrschaftsgewalt und Bürgern eine neue Gestalt erhält.

* Der Verfasser ist Erster Beigeordneter des Deutschen Landkreistages und Privatdozent an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.

Text: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 01.11.2003, Nr. 254 / Seite 7